La regulación del sector eléctrico de Israel: un modelo para limitar la influencia extranjera en la infraestructura estratégica

Post thumbnailCentral elécrica en el sur de Ashdod Foto: REUTERS/Amir Cohen
¿Cómo se pueden reducir las preocupaciones con respecto a la inversión extranjera en las infraestructuras estratégicas de Israel? La reforma en el sector energético, por ejemplo, limita la influencia de una sola parte en el sector. Sin embargo, Israel debería emprender medidas adicionales para tener garantías contra las amenazas económicas y de seguridad en futuras licitaciones de infraestructura.

La participación de empresas extranjeras en la infraestructura estratégica en Israel es un tema complejo de seguridad económica que recientemente ha sido un tema de discusión entre Israel y Estados Unidos. El modelo de regulación para el sector eléctrico israelí demuestra cómo la influencia de una sola parte en la infraestructura estratégica del país puede ser limitada, ya sea la parte local o la parte extranjera. La descentralización del control y la privatización de elementos de la infraestructura periférica y operativa, al tiempo que mantiene el núcleo de la gestión y los demás elementos estratégicos en manos del Estado, permite a Israel mantener un equilibrio entre el aumento de la competencia y la eficiencia en un sector, además de la retención del control de sus activos estratégicos. Al mismo tiempo, este modelo no proporciona una respuesta completa a los riesgos, y se pueden citar posibles fallas en el sector eléctrico. Israel debe tomar una serie de medidas, incluida la recopilación sistemática de información sobre todas las tenencias de empresas extranjeras en la economía, a fin de mantener el nivel deseado de competencia en los diversos sectores económicos, al tiempo que reduce el riesgo de un mayor control extranjero sobre la política gubernamental y decisiones a través de la participación en la infraestructura crítica.

La participación de empresas extranjeras en infraestructura estratégica en Israel es un tema complejo de seguridad económica que recientemente ha sido sujeto de discusión entre Israel y Estados Unidos. El modelo de regulación para el sector eléctrico israelí demuestra cómo la influencia de una sola parte en la infraestructura estratégica del país puede ser limitada, ya sea la parte local o la extranjera. En julio de 2018 se aprobó la regulación del sector eléctrico, lo que redujo el monopolio de la Corporación Eléctrica de Israel (IEC por sus siglas en inglés). Se requirió que la IEC transfiriera la mitad de sus propiedades en las centrales eléctricas de Israel a través de un proceso de privatización gradual programado para continuar hasta el 2026. Una parte importante de este proceso de privatización se llevó a cabo recientemente mediante la venta de las centrales eléctricas Alon Tavor y Ramat Hovav, y tres centrales eléctricas más se privatizarán en los próximos años: Reading, la parte oriental de Hagit y Eshkol. Esto pondrá aproximadamente el 60% del segmento de producción de electricidad en manos privadas, mientras que IEC continuará manteniendo el segmento de transmisión y, en esta etapa, también el segmento de suministro. A través de IEC el Estado controlará la transmisión de electricidad a los consumidores y garantizará que los productores de electricidad no puedan interrumpir el suministro de electricidad.

Una parte clave de la reforma en la electricidad es transferir la administración del sistema de IEC a la System Management Company, una compañía gubernamental separada que será responsable del vínculo entre productores y consumidores. En el marco de su actividad, la compañía supervisará los procedimientos competitivos entre los distintos productores privados de electricidad, establecerá el precio de la electricidad, de acuerdo con la oferta ganadora y la venderá a los consumidores. Para facilitar la máxima competencia y evitar que una sola parte influya en el precio de la electricidad debe garantizarse la presencia de múltiples competidores en el proceso, y que ninguno de ellos sea dominante. Por esta razón, la Autoridad de Competencia de Israel ha dictaminado: "Ninguna persona (incluida una corporación y cualquier persona asociada a ella) tendrá derechos en las estaciones de producción de electricidad que representen más del 20% de la capacidad instalada total planificada de cada sitio de producción a la fecha de la venta", el cual es el monto de la reserva del Gobierno. Esta cantidad máxima, que se espera sea de 2100 megavatios, está diseñada para limitar la capacidad de los productores de influir en el precio, por un lado, y permitir a los actores existentes competir por la construcción de nuevas centrales eléctricas, por el otro.

Además, dado que las centrales eléctricas también incluyen los terrenos y los derechos de construcción futura, su venta requiere la aprobación de la Autoridad de Tierras de Israel, que solo permite otorgar derechos de tierra a entidades extranjeras en casos excepcionales. Para superar este obstáculo, las compañías extranjeras pueden unir fuerzas con una compañía israelí, pero esto limita su poder. En la licitación de la central eléctrica Alon Tavor, por ejemplo, el ganador fue la corporación MRC Alon Tavor, que consiste en las compañías israelíes Mivtach Shamir (34,5%), Rapac Energy (31%) y la compañía china Pan Mediterranean Engineering Company PMEC (34,5%). PMEC es una subsidiaria de China Harbor Corporation, que es propiedad del Gobierno chino. También es la compañía que actualmente está construyendo el puerto sur en Ashdod. De acuerdo con los requisitos estipulados por el Consejo de Seguridad Nacional, se impusieron dos restricciones a la empresa china en la central eléctrica de Alon Tavor: no puede ser un accionista controlador en la empresa ganadora y no podrá tener derecho de veto. Por lo tanto, la influencia de esta empresa china en el sector eléctrico israelí se limita a la propiedad de un tercio de la central eléctrica de Alon Tavor, que representa el 5,5% de la producción total de electricidad de Israel. Ciertamente, no constituye una amenaza para la independencia del sistema.

Claramente, el modelo de regulación en el sector eléctrico está diseñado para hacerlo más eficiente y reducir la capacidad de que una sola parte ejerza una influencia decisiva. Si bien la justificación subyacente es comercial, también es efectiva para evitar que una sola parte extranjera influya en el sector eléctrico.

Otros sectores proporcionan instructivos ejemplos adicionales de garantía contra la influencia indebida o decisiva de una sola parte. En la reforma del sector del agua, las instalaciones de desalinización pasan gradualmente a manos privadas, mientras que el suministro de agua permanece en manos de la empresa gubernamental Mekorot. La reforma de los puertos marítimos avanza en la misma dirección, a pesar de las muchas dificultades y demoras. En este caso, el Estado ha tratado de cambiar el modelo público, que otorgó un inmenso poder a los comités de trabajadores fuertes, a un "modelo de propietario", en el que las partes estratégicas de la propiedad, construcción e infraestructura del puerto: las plataformas, los rompeolas y el trabajo de excavación marina, así como los servicios básicos, permanecen en manos del Estado, mientras que las partes operativas, en particular la carga y descarga, incluido el equipo para este propósito, se confían a una empresa privada, generalmente en un acuerdo de franquicia que dura muchos años.

Descentralizar el control y privatizar los elementos de la infraestructura periférica y operativa, manteniendo el núcleo de la gestión y otros elementos estratégicos en manos estatales, permite a Israel equilibrar entre el aumento de la competencia y la eficiencia y retener el control de los activos estratégicos. Al mismo tiempo, el modelo del sector eléctrico no proporciona una respuesta completa a los riesgos, y se pueden citar posibles fallas, ya que el Estado de Israel no tiene ninguna entidad que supervise y recopile regularmente información sobre la actividad de las empresas extranjeras en la economía.

Primero, aunque una compañía extranjera no puede controlar más del 20% de la capacidad total y, por lo tanto, no puede dictar el precio de la electricidad, la legislación no aborda una situación en la que varias compañías extranjeras, cada una de las cuales con el nivel de capacidad permitido, estén relacionadas la una a la otra. Por ejemplo, la empresa china PMEC tiene participaciones en la estación de energía Alon Tavor, mientras que, al mismo tiempo, la Corporación Huawei, más conocida en el sector de las comunicaciones, participa en Israel en empresas de energía solar a través de un representante que vende convertidores de energía y servicios de mantenimiento a empresas del sector. Estas dos empresas, como todas las empresas chinas, ya sean privadas o de propiedad del Gobierno, están vinculadas con el Gobierno de Beijing, por lo que sus propiedades deben considerarse como una preocupación única en el sector eléctrico y en la economía en general.

En segundo lugar, dado que el Gobierno israelí carece de una imagen general de las inversiones extranjeras en la economía israelí, es posible que ciertas compañías tengan participaciones limitadas en todos los sectores, pero desde una perspectiva general posean medios agregados de presión e influencia sobre el Gobierno. Por ejemplo, PMEC está construyendo el puerto sur de Ashdod, tiene propiedades en la central eléctrica de Alon Tavor y, según los informes, profundizará y renovará la Plataforma 21 en el antiguo puerto de Ashdod. Por lo tanto, se deben examinar las tenencias totales de PMEC en la economía y se debe analizar su capacidad para usarlas para influir en las decisiones del Gobierno israelí, incluidos los cambios regulatorios beneficiosos para la empresa.

En los próximos años se planean varias licitaciones de infraestructura estratégicamente importantes en Israel, incluida la compra de las centrales eléctricas en Reading, la parte oriental de Hagit y Eshkol; la venta del puerto de Haifa; construcción de líneas de tren ligero en la región de Tel Aviv y Haifa; y la compra y construcción de instalaciones de desalinización en Ashdod, Acre y Ramat Hasharon. Por lo tanto, el Gobierno de Israel debería tener en cuenta las consideraciones de seguridad y formular una respuesta a las amenazas clásicas, como el espionaje industrial y el robo de información comercial o privada. Se debe llamar a las agencias de seguridad en las etapas preliminares de cada licitación para evitar una descalificación posterior que dañará económicamente a los competidores y podría disuadir a los competidores de participar en futuras licitaciones.

Además, el Gobierno debe establecer un centro nacional de información para recopilar y coordinar información de manera sistemática sobre todas las tenencias y actividades de las empresas extranjeras en la economía. Esta información permitirá detectar el agregado potencial de cada compañía extranjera y país que opere en Israel. Al mismo tiempo, el Gobierno debería instruir a los diversos reguladores para que agreguen más restricciones a las inversiones extranjeras en infraestructura estratégica en Israel, que incluyan las participaciones cruzadas detectadas en el centro de información. De esta manera, Israel puede mantener la competencia deseada en los diversos sectores económicos, al tiempo que reduce los riesgos incurridos por la participación extranjera en la infraestructura estratégica.

Fuente: Instituto de Estudios de Seguridad Nacional