¿Cómo puede el jefe de Estado Mayor de las FDI [Fuerzas de Defensa de Israel], Kochavi, implementar el plan plurianual para el ejército, cuando no se ha aprobado ningún presupuesto estatal y no hay aprobación del gabinete ni acuerdo presupuestario para el plan? Mientras tanto, los desafíos que enfrentan las FDI continúan creciendo. Este artículo examina este acertijo y considera lo que debería hacer el próximo gobierno, que presumiblemente se formará después de las elecciones.
El presupuesto de defensa para 2021 continúa al presupuesto de defensa de 2020, que a su vez es una continuación del presupuesto de defensa de 2019, aprobado en marzo de 2018. La secuencia de presupuestos de continuidad constituye una falla de gestión por parte del gobierno, que por razones políticas no ha aprobado el presupuesto del Estado. En esta situación, el jefe de Estado Mayor de las FDI, Aviv Kochavi, ha asumido una misión particularmente difícil: administrar un plan plurianual (el plan Tnufa) que no está respaldado por un presupuesto de defensa regular ni un acuerdo presupuestario plurianual, o con la aprobación del plan en el gabinete. Con este fin, el jefe de Estado Mayor canaliza dinero del marco presupuestario de defensa, al tiempo de, que de vez en cuando, solicita suplementos presupuestarios al estamento político. La impresión es que el triunvirato – el jefe de Estado Mayor, el ministro de Defensa y el primer ministro – están de acuerdo con los desafíos de defensa de Israel y las respuestas adecuadas a ellos. Esto ayuda al jefe de Estado Mayor a mantener el presupuesto de defensa, incluso durante la actual crisis económica causada por la pandemia de COVID-19.
El presupuesto de defensa está destinado a ser la expresión financiera del plan de trabajo anual de las FDI, que se supone que es parte de un plan de trabajo plurianual.
La Knesset [Parlamento] se disolvió el 22 de diciembre de 2020, luego de que se rechazara un proyecto de ley para extender las deliberaciones sobre el presupuesto estatal para 2021. En sus últimas horas en el cargo, la Knesset aprobó leyes que permitirán un presupuesto de continuidad para 2021, incluso en ausencia de una ley de presupuesto regular. Esto sienta un precedente histórico en el que todo un presupuesto (2020) terminó sin un presupuesto estatal regular. El presupuesto estatal de 419 mil millones de shekels para 2021 es un presupuesto de continuación (que incluye suplementos y vínculos con la tasa de crecimiento de la población) del presupuesto de 2020. Debido a los suplementos, que fueron aprobados por el Comité de Finanzas de la Knesset, el presupuesto de 2021 es en realidad cercano en tamaño a lo que habría sido el presupuesto estatal regular (426 mil millones de shekels), si hubiera sido aprobado por el pleno de la Knesset. Al mismo tiempo, este presupuesto está sujeto a las reglas que se aplican a un presupuesto de continuación y no se basa en una perspectiva y planificación general de todos los ministerios gubernamentales.
El presupuesto de defensa aprobado más reciente, en 2019, ascendió a 72,9 mil millones de shekels brutos y 55,3 mil millones de shekels netos (11,5 por ciento del presupuesto estatal). Era el presupuesto para el cuarto año del plan quinquenal Gideon, que el jefe de Estado Mayor de las FDI, Aviv Kochavi, acortó en un año para comenzar el plan Tnufa a principios de 2020. Sin embargo, el plan Tnufa se está implementando sin un acuerdo presupuestario plurianual y sin la aprobación del gabinete, debido a la inestabilidad política en Israel y las recurrentes elecciones.
A fines de enero de 2021, un portavoz de las FDI declaró: «A partir de ahora, se están llevando a cabo discusiones para concluir un marco presupuestario de defensa como parte del presupuesto estatal de continuación para este año. En estas discusiones, el Ministerio de Defensa y las FDI insisten en el imperativo de una respuesta a las necesidades de defensa actuales de acuerdo con el nivel de desempeño en 2020». El 26 de enero, Haaretz informó que se otorgó un suplemento de 3.000 millones de shekels para el presupuesto de defensa del año 2020, que restauró el presupuesto de defensa a su nivel de 2019. De una solicitud de 4.200 millones de shekels, se agregaron 2.500 millones de shekels al presupuesto de defensa de 2021, con la aprobación del primer ministro Benjamin Netanyahu, «para necesidades internas». Los informes de los medios dicen que con el apoyo del ministro de Defensa Benny Gantz, las FDI están solicitando un suplemento de 3.000 millones de shekels al presupuesto de 2021 «para las necesidades de defensa actuales», con el fin de llevar el presupuesto de defensa de 2021 al presupuesto de defensa real de 2020.
En una intervención en la Conferencia Anual del INSS el 26 de enero de 2021, Kochavi explica por qué es necesario el suplemento presupuestario. El jefe de Estado Mayor dijo que las FDI realizaron un cambio interno de 3 mil millones de shekels dentro del presupuesto de defensa del año, necesario para la implementación del plan Tnufa. Describió las tareas del ejército, los respectivos frentes y las dimensiones en las que opera el ejército. El mensaje principal de su conferencia fue que la pandemia no ha disminuido las amenazas militares a Israel, y que había amenazas crecientes, sobre todo la amenaza iraní. Añadió: «Se deben tomar medidas decisivas, como resultado de lo cual Irán no tenga ni capacidad nuclear ni la capacidad de lograr una bomba. Al final, Irán puede decidir que quiere avanzar hacia una bomba, ya sea de forma encubierta o de una manera provocativa. A la luz de este análisis básico, he ordenado a las FDI preparar una serie de planes operativos, además de los existentes … El gobierno, por supuesto, será el que decida si se deben utilizar.” Nótese que las capacidades para la acción militar contra las instalaciones nucleares en Irán son muy caras. En enero de 2013, el ex primer ministro Ehud Olmert reveló que el gobierno de Netanyahu había gastado 11 mil millones de shekels en 2011-2012 en preparativos para un ataque contra Irán que no fue ejecutado.
Intervención del jefe de Estado Mayor de las FDI en la Conferencia Internacional Anual del Instituto para Estudios de Seguridad Nacional [INSS por sus siglas en inglés]
Otra razón por la que el suplemento es necesario tiene que ver con la parte de la ayuda estadounidense que se puede convertir en shekels y la erosión real de este componente en términos de shekels. Se proyecta que el valor de la ayuda convertida en shekels en el presupuesto de 2021 disminuirá debido tanto a la caída en el tipo de cambio shekel-dólar como a la disminución en la cantidad que, según el acuerdo de MOU con los Estados Unidos, se puede convertir de dólares en shekels, de $ 815 millones en 2019 a $ 795 millones en 2021. La cantidad de dólares convertibles disminuirá aún más en los años siguientes hasta 2028, cuando ya no exista. El resultado será una caída en las adquisiciones de la industria de defensa israelí en moneda local.
La mayor parte de la ayuda de Israel en dólares se puede utilizar solo para adquisiciones en los Estados Unidos. El 7 de febrero de 2021, el gabinete de seguridad política aprobó una nueva transacción importante con los Estados Unidos, dos años y cuatro meses después de que entrara en vigencia el actual acuerdo de ayuda plurianual (octubre de 2018-octubre de 2027). La transacción incluye principalmente varios aviones para las FDI por valor de $ 9 mil millones. Esta es una proporción sustancial del paquete de ayuda plurianual. El monto excede los recursos actualmente disponibles para Israel en el marco de la ayuda estadounidense, por lo que financiar la transacción también requiere una solución financiera; esto también ha sido aprobado por el gabinete. Luego, el comité ministerial de equipo y adquisiciones aprobó proyectos específicos del plan general que estaban listos para un acuerdo, incluido el reabastecimiento de aviones, un escuadrón de combate, municiones y sistemas de defensa aérea.
Significado
Las FDI deben lidiar con el presupuesto de 2021 en un momento de inestabilidad económica causada por la crisis de COVID-19, la inestabilidad política en Israel y una situación geopolítica dinámica, incluido el regreso del acuerdo nuclear a la agenda internacional.
No hay cifras publicadas para el presupuesto total de defensa en 2020 y 2021, pero parece que al final, tras los suplementos al presupuesto del Ministerio de Defensa; la crisis del COVID-19 no provocó recortes en el presupuesto de defensa. Es probable que los complementos para el Ministerio de Defensa hayan sido diseñados para preservar el valor real del presupuesto en comparación con 2019, lo que significa que no hay un aumento o recorte significativo en el marco presupuestario.
Con la pandemia en curso, los suplementos al presupuesto de defensa han despertado críticas de las FDI entre el público y los ministros del gobierno, lo que invita a preguntarse quién es responsable del tamaño del presupuesto de defensa. La forma correcta de determinar el presupuesto de defensa es que el jefe de Estado Mayor presente al estrato político las amenazas a la seguridad, las capacidades de las FDI para brindar una respuesta adecuada a las amenazas y los costos resultantes. El trabajo del gabinete político y de seguridad es establecer prioridades entre las diversas amenazas, y entre las amenazas y las diversas necesidades civiles del país, y aprobar o rechazar las distintas propuestas realizadas por el ministro de Defensa y el jefe de Estado Mayor. Una vez que se aprueba el presupuesto, el jefe de Estado Mayor debe realizar eficazmente las tareas y lograr los objetivos establecidos por el liderazgo político, es decir, utilizar el presupuesto de defensa para lograr la mayor seguridad posible. En la medida en que la dirección política busque recortar el presupuesto, o agregar nuevas tareas, teóricamente debe permitir al jefe de Estado Mayor renunciar a otras tareas de acuerdo con las prioridades de defensa. En otras palabras, el estrato político, y en particular el gabinete de política y seguridad, es responsable del tamaño del presupuesto de defensa. En la práctica, los cambios en el presupuesto del año los deciden actualmente el jefe de Estado Mayor, el ministro de Defensa y el primer Ministro.
La ausencia de un acuerdo plurianual sobre el presupuesto de defensa, similar al acuerdo sobre el plan Gideon, tiene un impacto negativo en la capacidad de las FDI para implementar planes plurianuales para procuras y equipamiento en shekels del presupuesto estatal, su capacidad para firmar múltiples contratos anuales con proveedores, e implementar reformas para promover la eficiencia.
El presupuesto de 2021 también requiere un manejo continuo de cuestiones difíciles de personal, entre ellas la Ley del Servicio de Seguridad, que aún no ha sido enmendada como lo exigió la Corte Suprema, y que llevó a la disolución de la anterior Knesset en 2018; el acortamiento del período del servicio militar obligatorio, que comenzó en julio de 2020, pero que las FDI buscan revocar; el modelo para el ejército permanente y sus pensiones establecido en el acuerdo presupuestario de noviembre de 2015 para el plan plurianual Gideon, que aún no se ha legislado en su totalidad; y la consideración de la validez legal de los incrementos de pensiones («Incrementos del jefe del Estado Mayor»), que se encuentra en trámite ante la Corte Suprema.
En conclusión, la impresión es que el jefe de Estado Mayor, el ministro de Defensa y el primer ministro están de acuerdo con los desafíos de defensa de Israel y las respuestas adecuadas. Esto ayuda al jefe de Estado Mayor a mantener el presupuesto de defensa incluso durante la actual crisis económica. El gobierno que se forme después de las próximas elecciones debe aprobar la continuación del plan Tnufa y un presupuesto de defensa regular (en el marco de un presupuesto estatal regular), así como un presupuesto plurianual hasta el final del plan Tnufa, mientras se tienen en cuenta los desafíos de la defensa, por un lado, y las limitaciones económicas y las necesidades de la sociedad civil, por el otro.
Fuente: INSS The Institute of National Security Studies