La decisión del Consejo de Seguridad de prorrogar el mandato de la FPNUL no presagia nada nuevo, y es aún más problemática, ya que envía al Líbano y Hezbolá un mensaje de «aquí no ha pasado nada» y desdibuja deliberadamente la tendencia hacia la escalada en la frontera norte de Israel. Tras la explosión en Beirut, Francia y Estados Unidos han centrado sus esfuerzos en el ámbito interno del Líbano y el impulso de la reforma política, y la situación de seguridad en el sur del Líbano se ha dejado de lado.
El 28 de agosto de 2020 el Consejo de Seguridad adoptó la Resolución 2539 (2020), renovando así el mandato de la FPNUL, la Fuerza Provisional de las Naciones Unidas en el Líbano [UNIFIL por sus siglas en inglés], por un año más. La resolución pide al Gobierno libanés que facilite la libertad de acceso de la FPNUL a los lugares de túneles y a lo largo de la Línea Azul; requiere que la FPNUL informe los incidentes con prontitud; y requiere que el Secretario General de la ONU presente un plan de mejoras de la fuerza. El anuncio del ministerio de Relaciones Exteriores de Israel implica las limitaciones del logro: «Ahora la prueba… para el Gobierno del Líbano y la FPNUL es implementar todas las demandas de la resolución». En otras palabras, cualquier mejora real depende de la voluntad de la FPNUL, que hasta ahora se mostraba cautelosa ante tales medidas, y del Gobierno libanés, que desde el principio ha sido una parte importante del problema. En el apogeo de una crisis multifacética en el Líbano, los esfuerzos diplomáticos de Francia y Estados Unidos para promover reformas gubernamentales en Beirut llevaron los desafíos de seguridad en el sur del Líbano al margen de la agenda. Los eventos sin precedentes y la tensión en la frontera norte de Israel solo resaltan la brecha entre la realidad en el terreno y los informes y resoluciones de la ONU, que deliberadamente desdibujan la clara deriva por un camino hacia la escalada, evitan tomar medidas preventivas y se sumergen en la dilación y en juegos de palabras.
La renovación del mandato de la FPNUL es discutida por el Consejo de Seguridad cada año en agosto, el mes en que terminó la Segunda Guerra del Líbano en 2006. Este año el debate tuvo lugar a la sombra de la destructiva explosión del 4 de agosto de 2020 en el puerto de Beirut, y en consecuencia, la resolución comienza con una expresión de solidaridad con el Líbano, elogios a los esfuerzos de asistencia internacional y un llamado a formar un gobierno que pueda hacer frente a los desafíos actuales, incluida la reconstrucción de Beirut, reformas imperativas, la grave crisis socioeconómica y los peligros de la Covid-19. Notablemente ausentes están las tensiones de seguridad iniciadas por Hezbolá a lo largo de la frontera con Israel y su despliegue y operaciones militares ilícitas en el sur del Líbano. Simbólicamente, y no por primera vez, Hezbolá ni siquiera se menciona en la resolución.
La sección declarativa de la resolución expresa apoyo a la soberanía libanesa y la implementación de la Resolución 1701, y «profunda preocupación» por la falta de progreso hacia un alto el fuego permanente y las constantes violaciones «en el aire y en tierra». Entre las muchas declaraciones se esconde una referencia al «riesgo de que las violaciones del cese de hostilidades conduzcan a un nuevo conflicto». A esto le sigue la condena de los incidentes de fechas específicas, que se refieren tácita pero inequívocamente a los ataques de Hezbolá contra Israel. La resolución expresa preocupación por el hecho de que a la FPNUL todavía se le niega el acceso a todos los túneles en el Líbano y pide a sus autoridades que completen sus investigaciones sobre el asunto a la mayor brevedad. El Consejo está «decidido» a que ninguna intimidación impedirá a la FPNUL ejercer su mandato; reitera el llamado a garantizar la seguridad de la fuerza y su libertad de movimiento, y «condena en los términos más enérgicos» los ataques a sus patrullas cerca de la localidad de Majdal Zun, en Brashit y en Belida (agosto de 2018, febrero y mayo de 2020 , respectivamente). Al concluir la sección declarativa, la resolución establece que la situación en el Líbano sigue representando una amenaza para la paz y la seguridad internacionales, pero esta declaración no se traduce en ninguna urgencia práctica.
Desde el punto de vista operativo, el Consejo decidió prorrogar el mandato de la FPNUL por un año más sin cambios; solicitó un calendario e hitos para el despliegue de las Fuerzas Armadas Libanesas en el sur y en sus aguas territoriales (mientras que este proceso en realidad está retrocediendo); solicitó una presentación dentro de 60 días de los puntos principales de un plan de implementación de las recomendaciones del informe del Secretario General sobre la FPNUL del 1 de junio; elogió y pidió fortalecer el mecanismo de diálogo tripartito entre las FDI [Fuerzas de Defensa de Israel], la FPNUL y el ejército libanés; reiteró el llamamiento (artículo 14) para que el Gobierno libanés complete rápidamente sus investigaciones sobre los ataques contra la FPNUL y lleve a los agresores ante la justicia; y solicitó informar «dentro de un plazo razonable» sobre nuevos incidentes e investigaciones en curso.
El artículo 15 insta a «todas las partes» a garantizar la libertad de circulación de la FPNUL y su acceso a lo largo de la Línea Azul, «condena en los términos más enérgicos» los intentos de limitarla y los ataques contra ella, y pide al Gobierno libanés que facilite rápidamente su acceso completo a todos los sitios relacionados con los túneles. La resolución nuevamente pide a todos los Estados que “apoyen y respeten plenamente el establecimiento entre la Línea Azul y el río Litani de un área libre de personal armado, bienes y armas que no sean los del Gobierno del Líbano y la FPNUL”. Se solicita al Secretario General de la ONU que continúe informando sobre la implementación de la 1701 cada cuatro meses «o en cualquier momento que considere apropiado», incluyendo informes rápidos y detallados de cualquier violación a la 1701, soberanía libanesa, restricciones a los movimientos de la FPNUL, áreas específicas donde se le niega el acceso, y las razones de esto. Por último, la resolución decide reducir el límite máximo de las fuerzas permitidas de la FPNUL de 15.000 a 13.000, un paso sin importancia práctica, no solo porque el tamaño actual de la fuerza es solo un poco más de 10.000 efectivos, sino también porque desde 2006 su número nunca ha alcanzado los 13.000 efectivos.
En general, la resolución ha agregado algunos elementos con potencial para mejorar la acción de la FPNUL sobre el terreno y la presentación de informes al Consejo de Seguridad pero, como en el pasado, su implementación depende completamente de la determinación de los elementos de la ONU en el Líbano y Nueva York, en contra de todas las presiones familiares, para llegar a los sitios donde el acceso está prohibido e informar de manera rápida y detallada sobre las dificultades montadas por los libaneses. La resolución sigue embelleciendo la realidad, como cuando anuncia el «nuevo entorno estratégico en el sur del Líbano» creado por la FPNUL junto con el ejército libanés cuando, de hecho, la situación de seguridad actual es mucho más peligrosa que al final de la guerra en 2006, y elogia el “progreso continuo en el marcado de la Línea Azul”, un proceso que ha estado completamente congelado desde 2016.
Pero los principales defectos de la resolución no residen en sus márgenes, sino en su núcleo. El objetivo primordial de la Resolución 1701 (2006), que fue redactada durante la guerra, fue ante todo prevenir otra guerra; la presencia militar de Hezbolá en el sur del Líbano se identificó adecuadamente como la razón por la que estalló la guerra y, por lo tanto, la 1701 definió correctamente la prohibición de armas no gubernamentales en el área como el principal medio para prevenir otra guerra. Desde el principio, el mayor defecto en la 1701 residía en su método y estructura: la FPNUL apoya al Gobierno y, a petición suya, al ejército del Líbano, para imponer su soberanía sobre el terreno. Desde 2006, Hezbolá se ha apoderado del sistema político en el Líbano, ha sometido al Gobierno a su voluntad, ha aumentado su poder militar y ha reforzado su despliegue en todo el país, especialmente en el sur. El Gobierno libanés, ya sea como rehén o como cómplice voluntario, no solo no ha logrado implementar la 1701, sino que también ha ayudado claramente a ocultar y permitir que los objetivos de Hezbolá violen la resolución.
Es cierto que la explosión del puerto atrajo toda la atención hacia Beirut, pero en las circunstancias actuales no se puede ignorar la grave situación en el sur del Líbano, ya que contrasta con la falta de sentido de urgencia en el Consejo de Seguridad. Desde la muerte de un activista de Hezbolá en el ataque de la Fuerza Aérea israelí en Siria en julio, Hezbolá ha realizado tres intentos de atacar a las FDI, incluido un frustrado ataque de francotirador en el Monte Dov, un fallido «ataque con señuelo» cerca de Shtula, y fuego contra las fuerzas de las FDI dos días antes de la renovación del mandato de la FPNUL. Hasta ahora, la respuesta de las FDI ha sido bastante moderada, incluida una menor exposición al Líbano, mensajes diseñados para calmar y disuadir, respuesta al fuego interrumpiendo e iluminando áreas, y recientemente también un ataque directo contra los puestos de observación de Hezbolá «civiles» (Verde sin Fronteras ). Nasrallah sigue afirmando que Hezbolá continuará intentando matar a un soldado de las FDI y establecerá una ecuación de disuasión «ojo por ojo» con respecto a las bajas de Hezbolá en Líbano y Siria, mientras que Israel, por su parte, según los informes, continúa atacando en Siria. Durante este período de tensión, que casi con certeza incluye una intensa actividad de Hezbolá a lo largo de la Línea Azul, la FPNUL no observó nada antes, durante o después de los ataques, a pesar del anuncio de las FDI de que la última ronda de fuego de Hezbolá provino de posiciones cercanas a la ONU. Si la FPNUL no puede ver nada en el punto álgido de las tensiones, naturalmente no puede evitar los ataques y, en el mejor de los casos, puede concentrarse en llevar mensajes entre las partes, informar sobre las reacciones israelíes y afirmar que las FDI no han presentado pruebas suficientemente claras. Por tanto, la probabilidad de una escalada en un futuro próximo sigue siendo alta.
La redacción de la Resolución 2539 fue finalizada entre Estados Unidos, que solicitó algunos cambios y mejoras, y Francia, que por regla general apoya la continuación del mandato sin cambios, mientras que la agenda de cada país se extiende mucho más allá del mandato de la FPNUL. La explosión en Beirut reforzó la imagen del Líbano como una víctima de desastre que necesita ayuda, y la reorganización del Gobierno lo liberó de servir como dirección para demandas sustantivas. Francia busca impulsar un amplio programa en el Líbano, como lo demuestran las visitas del presidente Emanuel Macron a Beirut, su enérgica actividad y planes al respecto, y sus reuniones con miembros de Hezbolá. Aparentemente, París ha subordinado a la FPNUL y la seguridad en el sur a esta agenda políticamente centrada. El Elíseo tal vez pueda registrar una hazaña diplomática al imponer su voluntad a Washington, pero también ha asumido la responsabilidad de futuras calamidades. En última instancia, la explosión del puerto, al igual que la crisis económica, es el resultado del orden político corrupto del Líbano, cuya «estabilidad» hasta ahora ha sido firmemente protegida por Francia, que ahora está tratando de reformar. El hecho de que no se haya podido evitar la escalada emergente en el sur refleja una preferencia por esta ilusoria «estabilidad» por encima de abordar problemas fundamentales reales.
El aspecto más grave de la última resolución es que envía al Líbano y Hezbolá un mensaje de «aquí no ha pasado nada»: ninguna de las críticas a su política se traduce en demandas directas o, por otro lado, en una reducción del presupuesto o el tamaño de las fuerzas de la FPNUL, que son una fuente de ingresos y un prestigio político infundado. El Líbano se destaca por su dilación, como lo demuestra su conducta en la ONU y la comunidad internacional durante muchos años. Los mecanismos de la ONU le hacen el juego a los procrastinadores del Líbano cuando se limitan a condenas y «llamados reiterados» al Gobierno del Líbano, en lugar de actuar. Desde una perspectiva temporal, el daño más significativo de la resolución es la extensión del mandato por un año completo (en lugar de seis meses, como quería Estados Unidos), lo que significa que no habrá discusiones potencialmente «mordaces» antes del próximo verano. En cambio, cuando el presidente francés buscó recientemente generar urgencia y un incentivo para atender sus demandas de reformas inmediatas en el Gobierno libanés, estipuló solo tres meses antes de imponer sanciones.
La resolución 2539 no responde de manera sustancial a los graves lapsos de la 1701 y al desempeño de la FPNUL y, como mucho, ofrece potencial para mejoras futuras. Para aprovechar este potencial, Israel debe presionar con frecuencia y urgencia a la FPNUL para que implemente el acceso a lo largo de la Línea Azul, incluidos los sitios de túneles y los sitios de la actividad operativa de Hezbolá en preparación para el próximo ataque; alentarlo a informar sobre sus hallazgos, acoso y ataques, de manera rápida y detallada; y avanzar en el desarrollo de sus capacidades de acuerdo con el informe de junio del Secretario General. Israel, por su parte, puede hacer más para exponer vívidamente la actividad y los ataques de Hezbolá a los miembros del Consejo de Seguridad y en público, y así demostrar el creciente peligro que representan. En el ámbito político, sería correcto que Israel aumentara su compromiso con Francia y Estados Unidos, con el fin de incorporar aspectos de seguridad en sus iniciativas políticas en Beirut. Como evaluó el ministro de Relaciones Exteriores, Gabi Ashkenazi: «Los incidentes de seguridad a lo largo de la frontera norte… ilustran más que nada la necesidad de una fuerza de la FPNUL fuerte y eficaz», pero al final, «la seguridad del Estado de Israel será garantizada por su [propia] fortaleza política y de seguridad».
Fuente: INSS The Institute for National Security Studies
Assaf Orion. Investigador principal, director del programa de BDS y deslegitimación y director del programa China.