Introducción
La epidemia de coronavirus ha sido una sorpresa global y su daño económico es significativo. Sin embargo, una mejor toma de decisiones del gobierno y una acción decisiva pueden mitigar los peores efectos de la epidemia. Desafortunadamente, la mayoría de los gobiernos se han demorado en darse cuenta de que el principal desafío que enfrentan no es médico, sino administrativo.
La gestión eficaz de la crisis nacional requiere pasar del modo de operaciones «de rutina» al modo «de emergencia», como si se estuviera librando una guerra total. Si bien ya se han infligido daños sustanciales a la salud y las economías nacionales y mundiales, no es demasiado tarde para cambiar de marcha y manejar la crisis mucho mejor. Ciertamente, hay lecciones que aprender para manejar futuras crisis de este tipo.
Este documento busca aprovechar el manejo de las crisis por parte de Israel para establecer recomendaciones para mejorar las estructuras de toma de decisiones y los procedimientos de gestión operativa, a corto y largo plazo, para Israel y otros países. La conclusión clave es esta: más importante que las acciones específicas tomadas para gestionar la crisis es la metodología de gestión de crisis.
Lecciones principales para aprender
Es necesario que exista un plan de transición para pasar del modo «rutinario» al modo «de emergencia» en la toma de decisiones y operaciones gubernamentales. Esto incluye el establecimiento de un gabinete ad hoc para gestionar la crisis, con la ayuda de una sede de operaciones dedicada. Las leyes de emergencia deben ser legisladas por el parlamento.
Se requiere menos rigidez en las operaciones gubernamentales, con responsabilidades asignadas solo de acuerdo con las capacidades reales de varias agencias. En el caso del coronavirus, el ministerio de Salud debería concentrarse en mejorar los servicios de salud, dejando otras tareas a ministerios mejor capacitados y agencias gubernamentales.
Se necesita el establecimiento de capacidades de inteligencia ad hoc, fuera del ministerio de Salud. Al igual que en los conflictos militares, es vital reunir y analizar toda la información disponible para hacer frente a la crisis en condiciones de gran incertidumbre (esta es la situación que siempre enfrentan los oficiales de inteligencia).
El aparato para la prueba efectiva de exposición al coronavirus debe crecer rápidamente, con especial concentración en áreas o poblaciones de mayor riesgo. El aparato de prueba debe dar prioridad a los análisis de sangre que indican el estado actual, permitiendo que las personas sanas regresen a las actividades de rutina. Se recomienda encarecidamente emular procedimientos que hayan demostrado ser exitosos en otros países como Corea del Sur.
La crisis debe manejarse las 24 horas del día, los siete días de la semana, desde una sala de operaciones central o una sede de comando, encabezada por un funcionario prominente, como el jefe del Consejo de Seguridad Nacional. Esto coordinará mejor las actividades de todas las agencias relevantes. Una junta asesora debe operar junto a esta sede, encargada de pensar con anticipación y evitar la tendencia a tratar principalmente asuntos urgentes en lugar de los asuntos más importantes.
Es imperativo diseñar una estrategia general (y ponerla por escrito) con respecto a la batalla contra la amenaza específica en cuestión; una estrategia que debe guiar cada medida posterior adoptada por las autoridades gubernamentales.
Cronología del brote de coronavirus y respuestas gubernamentales en Israel
El primer brote de coronavirus (COVID-19) ocurrió en el distrito de Wuhan, China, en diciembre de 2019. El 31 de diciembre, China notificó a la Organización Mundial de la Salud, y desde mediados de enero se diagnosticaron los primeros casos de coronavirus fuera de China.
El 27 de febrero de 2020 se diagnosticó el primer caso de coronavirus en Israel; un israelí que regresó de Italia. Le llevó dos días más localizar a las personas con que se encontró y los lugares que visitó.
Del 9 al 11 de marzo el gobierno israelí anunció que cada persona que llegue del extranjero debe permanecer en cuarentena durante dos semanas. Sin embargo, no había ningún mecanismo para hacer cumplir la restricción.
El 14 de marzo el gobierno decidió cerrar las escuelas y todos los lugares de entretenimiento y ocio, prohibió las reuniones de más de 10 personas y recomendó el distanciamiento social (mantener una distancia de dos metros entre sí). Además, el gobierno aprobó el uso de tecnología de vigilancia secreta para localizar a las personas infectadas y a las que se han encontrado con estas.
El 20 de marzo el primer israelí murió de coronavirus. El 25 de marzo se anunciaron nuevas restricciones que impedían a los israelíes abandonar su hogar más allá de una distancia de 100 metros.
Hasta el 4 de abril Israel tenía 7600 casos diagnosticados de coronavirus, con 115 pacientes en estado grave y 43 muertes.
A pesar de estar en mejor posición que muchos países del mundo esta cronología indica que Israel ha cometido serios errores al enfrentar la crisis. Errores similares han sido cometidos por otros países.
Se pueden derivar varias lecciones de gestión de crisis a partir de eventos recientes, que son aplicables a cada país y a cada crisis.
Lección 1. Transición de la situación de rutina a la de emergencia
Un Estado debe tener un plan claro de transición de la rutina a una situación de emergencia. La emergencia podría ser el resultado de una guerra, un gran ataque terrorista, un desastre natural, ataques cibernéticos o una pandemia. La respuesta concreta diferirá entre los escenarios, pero la metodología para enfrentar la crisis debe ser similar. Aquí hay varios tips para hacerlo:
– Establecer un pequeño gabinete ad hoc de cinco a siete ministros para que se les otorguen todos los poderes para enfrentar la crisis (los ministros específicos serían seleccionados con referencia al tipo de crisis en cuestión).
– Establecer una sala de operaciones especiales (una sede) para recopilar y sintetizar toda la información relevante. Los ministerios y agencias relevantes (como el ejército y la policía) destacarán un oficial de alto nivel al cuartel general de este comando. La sede funcionaría las 24 horas.
– El gobierno y el parlamento deberían otorgar al gabinete especial ad hoc el poder de introducir leyes de emergencia. Estas leyes requerirían una nueva aprobación del parlamento cada dos semanas (por mayoría regular o especial).
Lección 2. Reasignación de límites de responsabilidad
En el caso de grandes incendios o inundaciones son los bomberos o una organización de rescate la que tiene la tarea de responder. Cuando se enfrenta a un ataque terrorista, generalmente la policía asume la responsabilidad de manejar el evento. En una epidemia los servicios de salud del gobierno manejan la crisis.
Sin embargo, una de las primeras decisiones que deben tomarse en una crisis es enfocar el actor principal que maneja la crisis en aspectos en los que su experiencia es insustituible, para minimizar su distracción en aspectos de responsabilidad general. Otras tareas relevantes, más allá de las especialidades centrales de la agencia principal, deben transferirse inmediatamente a otras agencias gubernamentales o ministerios.
Lamentablemente, cuando las autoridades israelíes identificaron la epidemia de coronavirus, el ministerio de Salud se encargó de abordar todos los aspectos de la crisis, incluida la compra del equipo médico necesario. Esto fue un error. El ministerio de Salud no tiene ninguna ventaja profesional relativa en la adquisición global de equipos.
Por otro lado, el ministerio de Defensa de Israel tiene un gran aparato de adquisición y transporte, con alcance global. Además, hay docenas de compañías de defensa israelíes con miles de agentes de compras en todo el mundo, que operan en todos los idiomas. El gobierno debería haber transferido las responsabilidades de adquisición al ministerio de Defensa al comienzo de la crisis (a principios de febrero). Podría haber procesado cientos de pedidos de equipos en 72 horas.
Otro ejemplo de esta falla se relaciona con las pruebas masivas de coronavirus. La tarea de llevar a cabo y recolectar miles de pruebas al día de coronavirus no tiene nada que ver con el conocimiento médico. Es puramente un desafío logístico, y aquí la FDI bien organizada podría y debería haber sido encargada de esta responsabilidad desde el primer día.
Lección 3. Mejora de las capacidades de inteligencia
En la transición de la rutina a una situación de emergencia no es suficiente asignar tareas a varios ministerios lo antes posible, sino que es importante establecer simultáneamente muchas nuevas agencias operativas ad hoc.
Para la epidemia de coronavirus era importante establecer un foro especial de inteligencia. Este foro incluiría científicos, virólogos, expertos en inteligencia artificial, oficiales de inteligencia militar y expertos en asuntos socioculturales. La tarea de este foro sería investigar y comprender cómo se comporta el virus en todo el mundo y, específicamente, en Israel.
Este foro especial de inteligencia debería haberse establecido fuera del ministerio de Salud por dos razones:
Primero, para minimizar las responsabilidades del ministerio de Salud, permitiéndole enfocarse en combatir el virus brindando apoyo a hospitales, protección a equipos médicos y similares.
En segundo lugar, los oficiales de inteligencia se adaptan mejor a esta tarea que los funcionarios de salud. Los ministerios de salud no tienen experiencia en saber cómo actuar en condiciones de incertidumbre. Saben evaluar una situación basada en la certeza científica. Saben si aprobar el uso de un medicamento después de que se haya probado adecuadamente.
Por el contrario, un oficial de inteligencia se enfrenta a la incertidumbre todo el tiempo. Nunca tiene información más que parcial y debe completar la imagen con su evaluación de la situación, basada en la recopilación proactiva de datos nuevos.
Aquí hay algunos ejemplos de preguntas que el oficial de inteligencia típico trataría de responder en relación con el coronavirus, a través de una investigación profunda y rápida:
¿Una persona que se recuperó de la enfermedad adquiere inmunidad?
¿Cuánto tiempo después del contagio toma identificar a una persona como enferma?
¿Qué tan confiables son los análisis de sangre actuales (a diferencia de los análisis de PCR)?
¿Qué se puede aprender de la experiencia de otro recuento?
¿Cuáles son los errores que deben evitarse?
¿El medicamento contra la malaria es eficiente en el tratamiento del coronavirus?
¿La gravedad de la enfermedad está relacionada con la edad y la fuerza del sistema inmune, o con la configuración genética en ciertas poblaciones (poblaciones que pueden aislarse)?
¿Cuál es la tasa de propagación del virus en personas enfermas por categorías de edad, género y ubicación?
¿La cuarentena en el hogar es eficiente o dañina?
¿Cuáles son los problemas médicos que crean un riesgo adicional para los pacientes más jóvenes?
Lección 4. Realización de pruebas de coronavirus a gran escala
Es importante comprender qué ha impedido las pruebas a gran escala del virus en Israel y cómo reparar el daño ahora. Israel cometió cinco errores vitales en este respecto:
Aunque en Israel hay 27 laboratorios capaces de procesar muestras de prueba de coronavirus, solo uno de esos laboratorios funcionó durante los primeros dos meses de la crisis. Como lleva dos semanas preparar activamente un laboratorio para las pruebas de coronavirus, se perdió tiempo crítico.
Se necesitan seis horas para procesar una muestra de prueba en estos laboratorios. Sin embargo, ¡el ministerio de Salud ha tardado entre 36 y 48 horas en notificar a las personas infectadas!
¿Es importante decidir a quién se debe evaluar como prioridad? Aunque ha habido un gran aumento en el número de pruebas realizadas en Israel desde el comienzo de la crisis (a un máximo de aproximadamente 6000 pruebas por día a principios de abril), aún no está claro quién tiene prioridad para dichas pruebas.
Por ejemplo, los supermercados y las farmacias siguen funcionando (mientras que otras tiendas han cerrado). Cada cajero, y hay miles de ellos, se reúne con 100 personas en el supermercado todos los días, al igual que los farmacéuticos. ¿Cuál es el punto de cierre en el amplio mercado si nadie se molesta en hacer pruebas a los cajeros o farmacéuticos?
Se deben considerar tres factores para determinar quién se someterá a prueba. Primero, quién tiene síntomas de la enfermedad. En segundo lugar, ¿quiénes son las personas en una posición, durante los momentos de emergencia, en la que se encuentran con muchas personas todos los días? Tercero, quienes son los profesionales «preciosos» o críticamente necesarios que no deben enfermarse, tal como el personal médico.
Israel no ha realizado análisis de sangre simples que pueden proporcionar un resultado en 15 minutos, como la prueba de anticuerpos (IG). Si una persona tiene el anticuerpo IGM, esto significa que todavía es un portador de virus activo y puede propagar la enfermedad. Un resultado anti-IGG indica que la persona estaba enferma pero se recuperó y adquirió inmunidad y es poco probable que infecte a otros. Cuanto más rápido se puedan identificar esas personas recuperadas, más rápido podrán volver a trabajar.
Corea del Sur fue el primer país en realizar tales pruebas a gran escala, incluido el uso de centros de pruebas de autoservicio. Israel debería haber copiado este enfoque en los primeros días de la crisis. No hacerlo significa que se desperdició un tiempo precioso en la lucha contra la propagación del virus.
Lección 5. Establecimiento de un sistema centralizado de comando y control
La transición de la rutina a una situación de emergencia requiere cambios administrativos dramáticos. En tiempos de rutina, cada ministerio o agencia gubernamental actúa de manera independiente y cuando se necesita coordinación con otros ministerios se programan reuniones. Ese tipo de gestión no funciona en modo de emergencia. La gestión de crisis debe realizarse desde una sala de operaciones central, como se mencionó anteriormente, siguiendo estas pautas operativas:
En este cuartel general operativo (esencialmente, una sala de guerra) deben estar presentes representantes superiores de todos los ministerios relevantes, así como representantes de agencias operativas, como el ejército, la policía y los servicios de bomberos. Este HDQ debe tener su propio portavoz.
La sala de guerra debe estar operativa las 24 horas, los siete días de la semana, en tres turnos.
Cada representante de la agencia en la sala debe estar completamente conectado a los datos y sistemas operativos de su agencia.
El gerente de la sala de guerra debe ser una figura nacional conocida, pero no un político o un director general del ministerio. Esta persona podría ser el jefe del Consejo de Seguridad Nacional, en países donde existe dicha organización.
Los roles principales de este HDQ serían:
Asignar tareas específicas a varios ministerios y agencias, no necesariamente relacionadas con lo que hacen en tiempos de rutina, sino con su ventaja relativa en la situación actual. Es importante que las tareas sean específicas, con objetivos claros y plazos precisos.
Reclutar todos los recursos y agencias nacionales necesarios para la tarea. Esto incluye instituciones de investigación e instituciones científicas, incluidos académicos y especialistas jubilados. Por ejemplo, es posible instruir a una unidad científica para evaluar cada tecnología, antigua o nueva, para su uso en el manejo de la crisis.
Desafortunadamente, en el caso actual, la transferencia de responsabilidades del ministerio de Salud a otras agencias gubernamentales se hizo lentamente, sin el papeleo apropiado que delinera áreas claras de responsabilidad respectiva. El resultado fueron lagunas en la ejecución de las órdenes. Por ejemplo, la decisión (tomada muy tarde) de poner en cuarentena todas las personas que llegaron del extranjero carecía de cualquier mecanismo para asegurarse de que esto sucediera.
El papel más importante del jefe de HDQ es tomar decisiones cuando hay desacuerdos o lagunas reconocidas de responsabilidad y ambigüedad operativa.
Paralelo a este HDQ se debe convocar una junta asesora en la sala adyacente. El consejo asesor es muy importante. Su función es llamar la atención sobre asuntos que deben manejarse en los próximos días o semanas, para preparar alternativas en cada tema crucial y estar preparado para presentarlos al escalón político. Es importante que los participantes en este foro provengan de muchas disciplinas, incluidos psicólogos, filósofos, entre otros.
La razón de esto es que durante las crisis hay una tendencia a cometer dos grandes errores. El primer error es lidiar con cosas urgentes, algunas de menor importancia, y olvidar o pasar por alto problemas mayores y más importantes. El segundo error es discutir los asuntos correctos en tiempo real, pero adoptar la primera opción propuesta mientras se ignoran las mejores alternativas. Un consejo asesor puede ayudar a evitar tales errores.
El gerente de este HDQ, con la asistencia de la junta asesora, debe decidir una vez al día o cada pocos días qué asuntos deben ser discutidos y aprobados por el gobierno, y qué asuntos pueden quedar dentro de la responsabilidad operativa del HDQ. Las recomendaciones al gobierno ofrecidas por el gerente de HDQ son importantes, pero siempre deben presentarse al gobierno de la manera más sincera, con alternativas de políticas y diferentes opciones de acción.
Lección 6. Establecer una estrategia general clara
Las decisiones tácticas, incluso cuando se toman y se llevan a cabo correctamente, no sustituyen la estrategia general. Es esencial establecer una estrategia integral para enfrentar una crisis, lo antes posible (y preferiblemente antes de que llegue una crisis), que incluya los siguientes componentes:
Supuestos: estos esbozan la realidad actual y los desarrollos futuros estimados.
Amenaza de referencia: define el tipo de amenaza en cuestión, su magnitud, sus características y el calendario previsto de la crisis. Esta no es una estimación de inteligencia, sino una directiva del gabinete ad hoc que transmite a todas las agencias para qué deben prepararse. Esto crea un entendimiento común para actuar al unísono. Por ejemplo, si de acuerdo con dicha estimación la amenaza llegará al país afectado con una intensidad específica dentro de una semana, entonces los preparativos deben hacerse dentro de una semana, o las agencias gubernamentales deberán asesorar a sus líderes y pedir permiso para preparaciones más largas.
Un documento de estrategia: «estrategia» significa elegir una meta operativa, que guía cada paso dado después.
Por ejemplo, la estrategia que debería adoptarse en Israel durante la actual crisis de coronavirus se basaría en dos componentes centrales (nota: ninguna estrategia formal de este tipo ha sido articulada por el gobierno).
Considere solo dos conjuntos de datos. El primero es la capacidad de los servicios de salud. ¿Cuántos pacientes gravemente enfermos (ayudados por respiradores) puede acomodar el sistema de salud simultáneamente? La segunda es la «curva» que representa el número de enfermos que probablemente necesitarán respiradores. Si Israel puede garantizar que la capacidad de los servicios de salud sea mayor que la cantidad de pacientes que pueden necesitar respiración en la UCI, la economía nacional puede volver a la función normal más temprano que tarde.
Para restablecer la función económica normal es necesario hacer una distinción clara entre las personas de alto riesgo (de 65 años en adelante y las personas con otras enfermedades), en comparación con el resto de la población. La población en alto riesgo debe permanecer en cuarentena, mientras que el resto de la población puede volver a su rutina, incluido el trabajo y la escuela. A largo plazo, a medida que la población de bajo riesgo adquiera inmunidad contra el virus («inmunidad colectiva»), será más posible reducir todas las restricciones. Con el tiempo, esto también será cierto para las poblaciones de alto riesgo.
(Nota: el Reino Unido trató de adoptar el concepto de «inmunidad colectiva», pero lo hizo de manera incorrecta. Se puede volver a las actividades de rutina y alcanzar la «inmunidad colectiva» solo después de aislar a la población de alto riesgo).
La definición de una estrategia nacional general requiere un examen minucioso de todas las alternativas, pero al final se debe elegir una estrategia clara y consistente. Por supuesto, una estrategia se puede cambiar si las circunstancias lo exigen. Pero solo una estrategia general definida permite que todos los movimientos tácticos se dirijan a una acción efectiva.
Conclusión
El manejo de una epidemia como el coronavirus obliga al gobierno a darse cuenta lo antes posible de que está librando una guerra total. Hacer frente a una guerra de este tipo requiere un cambio de actitud consciente que se refleja en dos pasos principales: el aprovechamiento de todos los recursos nacionales y la disposición a dejar de lado temporalmente otros asuntos, como las preocupaciones sobre la privacidad. Más importante que las acciones específicas tomadas para gestionar la crisis es la metodología de gestión de crisis, como se detallan en este documento.
Fuente: Instituto Jerusalén para Estrategia y Seguridad JISS