Fuente: Jerusalem Center for Public Affairs
- Existe una creciente preocupación de que la Corte Penal Internacional (CPI), establecida con la adopción del Estatuto de Roma de 1998, sea irreparable e institucionalmente defectuosa y politizada. La CPI no ha estado a la altura de las esperanzas y visiones de sus padres fundadores.
- La CPI se estableció después de un largo proceso de negociaciones inspirado en una visión, posterior a la Segunda Guerra Mundial, de la necesidad de garantizar que los perpetradores de los crímenes más atroces conocidos por la humanidad no disfrutaran de impunidad e inmunidad. Serían llevados a juicio ante un órgano jurídico internacional independiente, apolítico.
- Lamentablemente, y a pesar de las mejores intenciones de sus fundadores, la independencia e imparcialidad de la Corte, tan central y obvia para un órgano jurídico tan vital e importante, fue defectuosa desde el principio al vincular constitucionalmente a la Corte con las Naciones Unidas.
- Colocar parte del financiamiento de la CPI a merced política de la Asamblea General de la ONU socava y perjudica cualquier pretensión de independencia de la Corte. La financiación de la CPI, como cualquier otra acción que requiera aprobación en la Asamblea General de la ONU es, necesariamente, un proceso impulsado por los intereses políticos y económicos de sus miembros y sujeto a negociaciones políticas que no están relacionadas con las necesidades de la Corte.
- La aceptación de un «Estado palestino» como un Estado miembro de pleno derecho por la Corte es un ejemplo de cómo la CPI depende de las determinaciones políticas de la Asamblea General de la ONU. Los palestinos han adoptado la CPI como su propio «tribunal de patio» para hostigar a Israel. Presentan regularmente referencias contra los líderes de Israel y la política de asentamiento. Al hacerlo, están politizando la Corte.
A raíz de las atrocidades cometidas por la Alemania nazi durante la Segunda Guerra Mundial, y después de los juicios de Núremberg de 1945-1946 de los principales criminales de guerra nazis, los principales juristas internacionales comenzaron a diseñar un estatuto para un cuerpo jurídico internacional independiente que juzgaría a todos los tales criminales.
Sin embargo, a la espera del establecimiento de un tribunal penal internacional permanente, las atrocidades cometidas durante los conflictos en Yugoslavia (1991-2001), Ruanda (1990-1993), Sierra Leona (1991-2002), Camboya (1975-1979) y Líbano (2004-2005) acentuó la necesidad urgente de la adjudicación penal internacional de los criminales de guerra involucrados en esas atrocidades. Con este fin, la ONU estableció tribunales ad-hoc individuales y temporales, similares al Tribunal de Núremberg, para tratar cada conflicto específico. Dichos tribunales incluyeron el «Tribunal Internacional para el enjuiciamiento de las personas responsables de violaciones graves del derecho internacional humanitario cometidas en el territorio de la ex Yugoslavia desde 1991» (TPIY)1, el «Tribunal Penal internacional para Ruanda» (TPIR)2, el «Tribunal Especial para Sierra Leona»3, las «Salas Extraordinarias en los Ttribunales de Camboya» y el «Tribunal Especial para Líbano»4.
La importancia de una corte internacional permanente
La Guerra Fría retrasó el avance de la visión y la redacción de un estatuto para un tribunal penal internacional, universal e independiente, en lugar de tribunales penales individuales para tratar conflictos específicos. Debido a las dificultades para negociar los detalles de un estatuto entre los principales bloques políticos, la Corte se estableció en última instancia después de la ruptura de la Unión Soviética con la adopción del Estatuto de Roma de 1998, luego de una serie de conferencias internacionales patrocinadas por Naciones Unidas5.
Dependencia de las Naciones Unidas
Lamentablemente, y a pesar de las mejores intenciones de sus fundadores, así como de algunos sentimientos nobles establecidos en los párrafos del preámbulo de su Estatuto, la independencia e imparcialidad de la Corte, tan central para cualquier órgano jurídico tan vital e importante, fue imperfecta desde el principio.
La disposición del preámbulo central del estatuto fundador de la Corte determinó, por un lado, que la Corte sería una «Corte Penal Internacional permanente e independiente», pero dio marcha atrás y neutralizó dicha independencia al poner a la Corte en una curiosa «relación con el sistema de Naciones Unidas»6.
El Estatuto incluso fortaleció esta relación y vinculación al «reafirmar los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y, en particular, que todos los Estados se abstendrán de la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia política de cualquier Estado o de cualquier otra manera incompatible con los propósitos de las Naciones Unidas»7.
Si bien la reafirmación de esta disposición central de la Carta de las Naciones Unidas puede ser un componente importante de cualquier instrumento internacional, su inclusión en la disposición central del preámbulo del documento fundacional de la Corte Penal Internacional, aparentemente independiente de la ONU, es algo desconcertante y carente de lógica.
Este tema de la independencia de la Corte frente a la ONU surgió en 1997, durante los debates en el Sexto Comité (Legal) de la Asamblea General de la ONU, cuando el representante de Trinidad y Tobago, uno de los padres fundadores de la visión de un tribunal penal internacional, declaró:
«El tribunal penal internacional propuesto debe ser un órgano independiente y no subordinado o subsidiario del Consejo de Seguridad»8.
Financiamiento de la ONU
Si bien la Corte es aparentemente independiente de las Naciones Unidas, el Estatuto determina que además de las contribuciones emanadas de los Estados partícipes del Estatuto, la Corte está financiada por: «fondos proporcionados por las Naciones Unidas, sujetos a la aprobación de la Asamblea General, en particular relacionados con los gastos incurridos debido a las remisiones del Consejo de Seguridad»9.
La aprobación de fondos, como cualquier otra acción que requiera aprobación en la Asamblea General de las Naciones Unidas es, necesariamente, un proceso impulsado por los intereses políticos y económicos de sus miembros y sujeto a negociaciones políticas que no están relacionadas con las necesidades de la Corte. Claramente, entonces, colocar el financiamiento de la Corte a merced política de la Asamblea General solo puede servir para socavar y perjudicar cualquier pretensión de independencia de la Corte.
Asamblea de Estados partes
De manera similar, el establecimiento por el Estatuto de una «Asamblea de Estados Partes» como «la administración, supervisión y cuerpo legislativo de la Corte compuesto por representantes de los Estados que han ratificado el Estatuto de Roma», coloca la independencia judicial de la Corte a capricho de una mayoría política de una entidad tan obviamente política y no judicial10.
Para todos los efectos, esta «Asamblea de Estados Partes», cuyas reuniones se llevan a cabo generalmente en la sede de la ONU, es una versión de la Asamblea General de la ONU, con agrupaciones políticas idénticas con fines de votación, consulta, rotación y acuerdos políticos y representación geográfica.
En una reciente crítica al funcionamiento de la «Asamblea de los Estados Partes», publicada en 2017 por el Journal of International Criminal Justice, titulada «Desafíos a la independencia de la Corte Penal Internacional de la Asamblea de los Estados Partes» se afirmó:
«La Asamblea de los Estados Partes (ASP) del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (CPI) desempeña un papel importante en relación con la CPI y, por extensión, con la justicia penal internacional.
Las organizaciones no gubernamentales y algunos estados han expresado su preocupación por el potencial del proceso de la AEP para influir indebidamente en el ejercicio de las funciones judiciales y procesales de la CPI.
Este artículo utiliza tres ejemplos derivados de sesiones recientes de la AEP para analizar el potencial de la misma para influir en el trabajo del fiscal y las cámaras de la CPI: (1) la función legislativa de la AEP con referencia a los cambios de la AEP a las reglas de la CPI; (2) la no cooperación de las partes del Estatuto de Roma con la CPI; y (3) el proceso de aprobación del presupuesto. Sostiene que la AEP corre el riesgo de socavar la independencia judicial y fiscal de la CPI»11.
Sobre el tema de la independencia de la Corte, cuatro ex presidentes de la Asamblea de Estados Partes de la CPI destacaron, en un reciente artículo de opinión publicado por el Consejo Atlántico:
«Los Estados tienen que defender a la CPI en su misión de ser judicialmente independiente, incluso, o en particular, en situaciones en las que eso puede ser políticamente inconveniente»12.
El 29 de octubre de 2018, en una discusión plenaria de la Asamblea General de la ONU sobre el funcionamiento de la Corte, Filipinas expresó sentimientos similares al anunciar su decisión de retirarse de la Corte debido a la politización de los derechos humanos. Sudán también criticó a la CPI, diciendo que la percepción que se tiene es que la CPI es parte de la ONU. Canadá también enfatizó que la Corte debe «operar sin obstrucciones, más allá del poder, la política y la geopolítica»13.
Dado que la Corte se estableció mediante un tratado multilateral y su poder y autoridad deriva de su tratado fundador, el Estatuto de Roma de la CPI, la lógica legal supondría que, como cualquier otro tratado multilateral, debería ser una entidad completamente separada e independiente y no depender de los enlaces o caprichos de las Naciones Unidas.
El carácter de la Corte como institución internacional independiente debería ser aún más evidente, teniendo en cuenta que su Estatuto no es simplemente otro tratado multilateral que establece otro órgano multilateral sino que establece una institución jurídica que no puede ni debe depender de un marco político, como la ONU. Esto no puede sino influir en el trabajo judicial de la Corte.
Sin embargo, a la luz del vínculo estructural con el sistema de las Naciones Unidas y el hecho de que las Naciones Unidas son el centro de ese sistema, este curioso vínculo y la dependencia autoinfligida de los principios de la Carta de las Naciones Unidas se están interpretando en el sentido de que es necesario coordinar el papel judicial de la Corte con la responsabilidad de la ONU de mantener la paz y la seguridad.
El hecho de este vínculo con la ONU y la dependencia de una organización política implica que la Corte no puede pretender ser un órgano jurídico independiente y apolítico. Como tal, esto desmiente el principio básico de independencia que subyace a un cuerpo jurídico tan serio.
Claramente, cualquier entidad negociada bajo el patrocinio de la ONU y basada en agrupaciones de la ONU y presiones políticas no puede ser independiente o imparcial, ya que cada voto se determina en última instancia sobre la base de intereses y acuerdos políticos.
En un comentario editorial en 2005 en el American Journal of International Law titulado «Independencia judicial e imparcialidad en los tribunales penales internacionales», el profesor Theodor Meron, ex presidente de la Corte Penal Internacional para la ex Yugoslavia observó:
«La independencia judicial es fundamental para el estado de derecho. Primero, los jueces que son independientes de presiones políticas o de otro tipo juzgarán las disputas que se les presenten con un ojo en los principios legales rectores y sin ninguna influencia indebida de fuentes externas»14.
El vínculo con la ONU ha afectado a la Corte desde su inicio y ha aumentado cada vez más la percepción de que la CPI se ha convertido en una agencia cuasi-ONU. La CPI depende de la ONU para su financiación, depende del sistema de votación de la ONU para la elección de sus jueces y está vinculada a la ONU a través de un acuerdo de relación formal con la ONU.
La politización de la Corte: la aceptación de un Estado inexistente de Palestina
Además de haber desarrollado una burocracia engorrosa y una amplia gama de gastos, el vínculo de la ONU ha provocado que la Corte se politice. Este vínculo también ha permitido la manipulación por parte de elementos políticos con la intención de promover sus propios objetivos partidistas, de manera similar a la de la ONU y otras organizaciones dentro del sistema de la ONU.
Dicha dependencia se refleja ampliamente en la forma en que la ONU la ha obligado a manejar el tema de la adhesión de los palestinos a su Estatuto y la consiguiente manipulación, abuso y politización de la Corte por parte de los líderes palestinos en su obsesión contra Israel.
La aceptación de un Estado palestino inexistente como un estado miembro de pleno derecho en la Corte es quizás un ejemplo de cómo la Corte depende de las determinaciones políticas de la Asamblea General y el Secretario General de la ONU. No puede funcionar en el ambiente independiente que se supone que debería servir como base para el funcionamiento de un órgano judicial internacional tan importante.
Aceptación de la membresía palestina en la corte
En una declaración emitida el 2 de abril de 2012, el ex fiscal de la CPI Louis Moreno Ocampo se negó a aceptar una solicitud palestina de 2009 para ser miembro de la Corte, a la luz de la inexistencia de un Estado palestino. Sin embargo, se vio obligado a remitir la cuestión de la condición de Estado palestino a «órganos competentes de las Naciones Unidas o, finalmente, a la Asamblea de los Estados Partes para resolver la cuestión jurídica pertinente para una evaluación del artículo 12»15.
El vínculo constitucional de la CPI con las Naciones Unidas, en efecto, requería que el fiscal remitiera la cuestión para su determinación política a la ONU, en lugar de remitirla para una determinación jurídica sustantiva al cuerpo de jueces apropiado de la Corte.
La adhesión de Palestina al Estatuto como una parte «estatal» fue posteriormente aceptada en 2015 por la ONU, actuando como depositaria del Estatuto de Roma de la CPI, y posteriormente por el fiscal de la CPI y la Asamblea de los Estados Partes. La base para aceptar la adhesión de Palestina al Estatuto fue una resolución no vinculante de la Asamblea General de las Naciones Unidas 67/19 sobre el «Estado de Palestina en las Naciones Unidas» que ascendió el estatus de la delegación palestina a la ONU de «no miembro» a «Estado observador»16.
Curiosamente, al actualizar el estatus palestino de un Estado no miembro, la misma resolución de la Asamblea General reconoció que aún no existe dicho estado, a la espera de un acuerdo negociado sobre el estatus de los territorios. Con este fin, la Asamblea reafirmó el llamado a negociaciones «para el logro de un acuerdo de paz justo, duradero e integral entre las partes palestina e israelí»17. Pero esto no impidió la aceptación por parte de la Corte, de Palestina como un «Estado» miembro.
La Asamblea General de la ONU, como órgano político y no legislador, no tiene los poderes legales ni la prerrogativa para declarar o establecer un Estado. Tampoco tiene la capacidad legal para ofrecer fundamentos legales para la aceptación de la adhesión de un no-Estado palestino al Estatuto de la CPI.
Dado que el Estatuto de la CPI está abierto únicamente a los «Estados Partes», y dado que no existe un Estado palestino ni ningún territorio palestino soberano acordado y aceptado, la suposición de que «Palestina» pueda ser parte del Estatuto es legalmente errónea. Del mismo modo, la suposición de que los palestinos pueden comprometer la jurisdicción de la Corte con respecto a los territorios que las Naciones Unidas reconocen que están en disputa y están pendientes de una solución final no es menos errónea legalmente. Por lo tanto, la CPI no puede constituir un motivo para aceptar remisiones de quejas palestinas18.
Este intento palestino de involucrar a la Corte y afirmar que los territorios son parte de un Estado palestino también está en desacuerdo con los Acuerdos de Oslo, según los cuales, «ninguna de las partes iniciará ni dará ningún paso que cambie el estado de Cisjordania y la Franja de Gaza en espera del resultado de las negociaciones sobre el estatus permanente»19.
En este contexto, la ONU ha respaldado los Acuerdos de Oslo en varias resoluciones. Al reconocer la condición de Estado palestino y al indicarle a la CPI que podría aceptar un Estado palestino inexistente como un «Estado Parte» pleno del Estatuto de Roma la ONU, de hecho, ha socavado legalmente su propio respaldo a los Acuerdos de Oslo.
A pesar de la falta de fundamentos legales y en clara violación de los términos del Estatuto de la CPI, que se basa en los «Estados partes» para el funcionamiento de la Corte, el no-Estado palestino fue aceptado como un Estado parte de pleno derecho en la Corte.
Remisiones palestinas de quejas contra Israel
En espera del resultado de las negociaciones israelo-palestinas sobre el estatus permanente de los territorios, según lo acordado en los Acuerdos de Oslo de 1995-1999, no existe una determinación legal o política acordada sobre el estatus soberano de los territorios en disputa. El tema sigue siendo un tema de negociación acordado entre los palestinos e Israel, a la espera del resultado de las negociaciones sobre el estatus permanente.
La aceptación por parte de la CPI de la declaración palestina, que afirma que los territorios son territorio soberano palestino con el propósito de extender la jurisdicción de la Corte a acciones en los territorios, no solo carece de validez legal sino que también intenta prejuzgar el resultado de un tema de negociación abierta20.
La Corte nunca ha determinado judicialmente la validez legal o la posición de los palestinos frente a la Corte, ni ha tomado ninguna determinación jurídica sobre si la Corte puede extender su jurisdicción sobre el territorio que está en disputa pero que los palestinos reclaman como su territorio. Sin embargo, el fiscal ha procedido, de conformidad con las normas procesales del tribunal, a instituir exámenes preliminares de estas denuncias y la aplicabilidad del Estatuto a tales situaciones.
Lógica y legalmente, sin ningún estatus permanente aceptado y reconocido internacionalmente de los territorios, y sin ninguna determinación internacional vinculante de que exista un Estado palestino con sus propios territorios soberanos, es muy poco probable que la Corte pueda ejercer jurisdicción.
Sin embargo, en virtud de haber sido aceptados como un Estado parte del Estatuto, los palestinos han adoptado la CPI como su propio «tribunal de patio» para hostigar a Israel. Regularmente envían referencias contra los líderes políticos y militares de Israel acusándolos de crímenes de guerra cometidos durante las diversas confrontaciones militares, así como con respecto a la política de asentamiento de Israel. Al hacerlo, están politizando la Corte y tratándola de la misma manera en que tratan a las otras instituciones y organizaciones internacionales con las que están involucrados, en detrimento y credibilidad de la Corte misma.
Asunción de buena fe por el tribunal
A pesar de la acción procesal o política del fiscal para procesar tales quejas, se espera que los jueces de la Corte actúen de manera objetiva como corresponde a un cuerpo jurídico y no político internacional. Claramente, cualquier percepción de politización de la Corte pondría en peligro su integridad jurídica, algo que los palestinos realmente están tratando de lograr con cada queja.
De hecho, en una declaración inusualmente adecuada emitida por Fadi El Abdallah, portavoz y jefe de la Unidad de Asuntos Públicos de la CPI el 12 de septiembre de 2018, en respuesta a las críticas a la Corte por parte de John Bolton, ex asesor de seguridad nacional de los Estados Unidos, declaró:
«El Tribunal es una institución judicial independiente e imparcial. La CPI, como tribunal de justicia, continuará haciendo su trabajo sin inmutarse, de acuerdo con esos principios y la idea general del estado de derecho21.
Conclusión
A la luz de la cuestionable situación legal de los palestinos frente a la Corte, así como la clara falta de jurisdicción de la Corte en los territorios que se reconoce internacionalmente están en disputa y pendientes de solución, se podría esperar que la Corte, actuando de acuerdo con los principios de objetividad, no permitiría ser abusada. Esta expectativa es aún más pertinente dada la inherente falta de gravedad de los delitos denunciados.
Pero la cuestión sigue siendo si la CPI, a la luz de su vínculo constitucional incorporado y su dependencia de las determinaciones políticas de los diversos órganos de la ONU, tiene la capacidad de superar tales limitaciones y actuar de una manera verdaderamente judicial.
Si no puede, entonces es necesario volver a la mesa de dibujo internacional y pensar nuevamente en cómo tener un cuerpo jurídico genuinamente independiente. Este organismo debe estar desprovisto de cualquier vínculo con entidades políticas para que no haya consideraciones políticas al elegir jueces y personal o en su funcionamiento judicial general.
El tiempo dirá.
Notas
1 http://www.icty.org/x/file/Legal%20Library/Statute/statute_sept09_en.pdf
2 http://legal.un.org/avl/ha/ictr/ictr.html
4 https://www.un.org/ruleoflaw/thematic-areas/international-law-courts-tribunals/international-hybrid-criminal-courts-tribunals/
5 https://www.icc-cpi.int/resource-library/Documents/RS-Eng.pdf
6 Id. Estatuto de la CPI, 9 ° párrafo del preámbulo
7 Id. 7 ° párrafo del preámbulo
8 Comunicado de prensa GA / L / 3044 del 21 de octubre de 1997 https://www.un.org/press/en/1997/19971021.GAL3044.html
9 Id. Artículo 115 (b)
10 Id. artículo 112
11 “Desafíos para la independencia de la Corte Penal Internacional de la Asamblea de los Estados Partes” por Hannah Woolaver, Emma Palmer, Journal of International Criminal Justice , Volumen 15, Número 4, septiembre de 2017, páginas 641–665 https: // doi. org / 10.1093 / jicj / mqx022
12 “La Corte Penal Internacional necesita reparación” Consejo Atlántico 24 de abril de 2019, por el príncipe Zeid Raad al Hussain, Bruno Stagno Ugarte, C WENAWESER Y TIINA INTELMAN
https://www.atlanticcouncil.org/blogs/new-atlanticist/the-international-criminal-court-needs-fixing
13 Sesión plenaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas 73ª sesión, 27ª y 28ª reunión, 29 de octubre de 2018, GA / 12084 https://www.un.org/press/en/2018/ga12084.doc.htm . Ver también Dore Gold «América y la Corte Penal Internacional» 18 de abril de 2019 http://jcpa.org/video/america-and-the-international-criminal-court/
14 Theodor Meron, «Independencia judicial e imparcialidad en los tribunales penales internacionales». The American Journal of International Law vol. 99, núm. 2 (abril de 2005), págs. 359-369
15 https://www.icc-cpi.int/NR/rdonlyres/C6162BBF-FEB9-4FAF-AFA9-836106D2694A/284387/SituationinPalestine030412ENG.pdf
16 https://unispal.un.org/DPA/DPR/unispal.nsf/5ba47a5c6cef541b802563e000493b8c/19862d03c564fa2c85257acb004ee69b?OpenDocument
17 Ibid párr. 5 5
18 El artículo 12 del Estatuto determina que solo los Estados parte en el Estatuto y que hayan aceptado la jurisdicción del tribunal pueden invocar la jurisdicción del tribunal. Del mismo modo, los tres subpárrafos del artículo 125 del Estatuto de la CPI, que tratan de la firma, ratificación, aceptación, aprobación o adhesión a la ley, se refieren específicamente solo a los estados
19 Acuerdo interino israelí-palestino 1995, Artículo XXXI (7) https://www.mfa.gov.il/mfa/foreignpolicy/peace/guide/pages/the%20israeli-palestinian%20interim%20agreement.aspx
20 Ver en este contexto Alan Baker «Manipulación palestina de la Corte Penal Internacional», 21 de enero de 2018 http://jcpa.org/will-the-international-criminal-court-disregard-international-law/ y «The International Criminal Decisión de la Corte sobre presuntos crímenes de EE. UU. en Afganistán: implicaciones para Israel” 30 de abril de 2019 http://jcpa.org/the-international-criminal-courts-decision-on-alleged-us-crimes-in-afghanistan-implications-for -Israel/
21 “La CPI continuará su trabajo independiente e imparcial, sin inmutarse” https://www.icc-cpi.int/Pages/item.aspx?name=pr1406
El embajador Alan Baker es director del Instituto de Asuntos Contemporáneos del Jerusalem Center for Public Affairs y jefe del Foro de Derecho Global. Participó en la negociación y redacción de los Acuerdos de Oslo con los palestinos, así como en acuerdos y tratados de paz con Egipto, Jordania y Líbano. Se desempeñó como asesor legal y subdirector general del ministerio de Relaciones Exteriores de Israel y como embajador de Israel en Canadá.